摘 要 环境问题是环境法发展的逻辑起点，工业文明及城市发展带来的环境问题最先受到法律的关注，并陆续得到相应调整，而农村环境问题的法律关照却一直姗姗来迟。纵观全球，莫不如此。我国的农村环境保护一直未得到应有的正视，立法之缺失、监管之不力，严重影响着我国农村经济社会的可持续发展。究其原因，乃我国环境法治的“城市中心主义”之影响，改善这一状况，为我国农村环境保护提供法治保障，理当从立法开始。

关键词 农村环境保护；立法保障；农村生活垃圾

我国的农村环境问题

环境问题是环境法发展的逻辑起点，以原因为标准，可将环境问题分为原生环境问题与次生环境问题；以行业为标准，又可将环境问题分为工业环境问题和农业环境问题；以城市和乡村为标准，还可分为城市环境问题和农村环境问题。本文所称“农村环境问题”乃相对城市环境问题而言，不仅指农村生活活动带来的环境问题，泛指“三农”环境问题，既包括农村生活活动引起的环境问题，也包括农业生产活动引起的环境问题，还包括与农民有关的其他环境问题，是广义上的农村环境问题。 

《中国环境状况公报》（以下简称《公报》）自1991年发布以来，每年均对农村环境状况作了专章分析，如“农村环境保护”“土地与农村环境”“乡镇企业污染”等。根据《公报》提供的信息来看，我国农村环境状况不容乐观。 

农村生活活动带来的环境问题日益凸显

“三农”环境问题中农村生活活动带来的环境问题逐渐凸显。农村生活活动引起的环境问题中最突出的是农村生活垃圾污染。随着农村经济社会的发展，农民生活水平的提高，农村生活垃圾问题日渐突出，不仅垃圾产生量逐年增多，且垃圾成分日趋复杂，已不能按照传统方式简单地加以利用，所以也多向环境直接排放，由此带来了地表水、地下水和土壤污染等问题。并且，由于农村生活垃圾露天堆放，也极易滋生病菌，威胁村民健康。农村生活垃圾污染问题制约了农业经济发展，阻碍着农村经济社会的可持续发展。 

客观上，农村生活垃圾污染的形成具有三个原因：一是农村生活垃圾处理的财政投入较少，农村地区普遍缺乏生活垃圾集中收集与处理的系统装置；二是村民环境保护意识薄弱，认为农村户外具有自我消纳垃圾的能力，便随意堆放农村生活垃圾；三是农村生活垃圾污染不同于城市生活垃圾污染，其人均垃圾产量较低，且产生源分散，客观上集中收集与处理的难度较大。 

农业生产活动引起的环境问题较为突出

农业是国民经济第一产业。根据中华人民共和国国家统计局发布的《国民经济行业分类》（GB/T 4754-2002），农业不仅包括最基础的种植业，还囊括了林业、畜牧业、渔业、副业等形式。随着我国农业的稳步发展，其引起的环境问题愈发突出，尤其是农村面源污染问题与农村生态退化问题。

一是农业面源污染形势严峻。随着技术发展，农业生产集约化程度不断提高，产量随之增长，但客观上也带来了化肥、农药、农膜等农用外部投入品使用量的增长以及畜禽粪便、秸秆等农村废弃物的增加。农村面源污染形势严峻，点源污染与面源污染共存成为农村环境问题的一大特点。

为了治理农业面源污染问题，农业部与环境保护部共同推进着生态农村的发展，在化肥农药使用、畜禽粪便处理等方面展开了一系列污染防治工作，但仍未根治农业面源污染问题。2006年《中国环境状况公报》指出“农村环境形式严峻，点源污染与面源污染共存”，2014年《中国环境状况公报》强调了全国化肥当季利用率低、农膜“白色污染”突出的现状。除了传统种植业带来的面源污染之外，乡镇企业所引起的农村污染问题也不容小觑。 

二是农业生态退化显著。2014年《中国环境状况公报》对水土流失问题、生物多样性问题进行了调查，报告指出“中国现有土壤侵蚀总面积为294.91万平方千米，占普查范围总面积的31.12%”，“中国受威胁物种约占评估物种总数的10.9%，属于近危等级（NT）的高等植物有2723种”，如数据显示，农村水土流失问题与生物多样性减少问题突出，农业生态退化问题显著，仍需加大治理力度，运用多种手段，积极治理农业生态退化问题。 

农村环境为城市发展背书，负“债”累累 

农村环境问题不仅包括“三农”自身带来的环境问题，还包括城市污染转移而来的环境问题。伴随着经济发展，中国逐渐形成了城乡二元经济结构，城乡经济发展的差异化特点逐渐投射到城乡环境发展之中，城乡环境二元化结构愈发明显。我国环境法发展三十年来取得了显著的成绩，相较于城市居民环境意识的提高与城市环境的显著改善，农村环境问题一直未得到社会与政府的正视与重视。农村环境反而为城市发展背书，城市污染向农村转移问题愈发突出，甚至有加速趋势。 

城市污染向农村转移的方式多样，城市生活垃圾、工业建筑垃圾、医疗废弃物等固体废物被非法转移至农村，随意堆放；垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂大多建立在乡镇村落，主要用于消纳城市垃圾；将具有高污染风险的企业、工厂甚至不符合环境保护标准的企业、工厂搬迁至农村。至此，城市不仅获取了工业成果，还避免了承受环境污染的后果。2011年曝光的云南曲靖非法倾倒铬渣污染事件正是城市污染向农村转移的一个典型案例。 

我国农村环境法治现状 

中国环境法发展三十年来，城市环境得到了显著改善，但对农村环境却鲜少涉及。我国农村环境法治与农村环境问题的供需矛盾愈发突出，主要表现在以下两个方面。 

一是立法几乎空白。我国农村环境立法明显缺失，根本原因在于我国环境法的“城市中心主义”导向，这也是我国环境法的结构性陷阱之一。环境立法中的“城市中心主义”直接导致农村环境立法供给严重不足和农村环境法律的不适应性。 

我国至今没有制定任何一部关于农村环境保护或者农业环境保护方面的专门性法律或法规。目前我国关于农村环境保护方面的法律调整主要是通过适用《中华人民共和国环境保护法》（以下简称新《环保法》）、《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国畜牧法》（以下简称《畜牧法》）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）等法律的相关规定来实现的。 

这些散见于相关环境法律之中的相关规定不能很好地适应或满足我国农村环境保护的现实需要。因为，第一，我国的农村环境问题在不断发展，新问题层出不穷，有些规定明显已经过时，亟待修改。例如，《农业法》第八章规定了农业资源与农业环境保护相关问题，其仅规定了农业耕作要合理使用化肥、农药、农用薄膜，已经无法适应当前农业生产活动中复杂的土壤污染问题，也未涉及重金属污染等新问题。第二，这些规定既分散且不系统，往往一部法律之中仅有一至两个相关的条文，《畜牧法》《农村集体土地承包法》均如此。第三，这些规定并不是专门针对农村环境保护而制定的，具有明显“附带”的性质，这一现象极为普遍。以《土地管理法》为例，其仅仅笼统规定了城乡土地资源利用中的环境问题，几乎没有专门针对农村土地资源利用的法律条款。第四，现存的规定大多比较抽象，缺乏可操作性，《水土保持法》仅原则性地规范了农村环境保护问题，未规定切实可行的具体措施。第五，基本法律制度缺失，现有环境法律规范未能形成一套较为完整的、切实可行的农村环境基本法律制度。 

新《环保法》虽然加大了对农村环境保护的力度，增加了一些条文，例如第33、35、49、50、51条规范了农业污染的治理、农村生活污染的治理，提出应对农村环境保护给予财政支持，应建设污水、固体废物的收集、处置装置，但仍然不能满足现实的需要，其根本原因在于，农村环境保护基本法律制度缺失。解决这一问题，必须进行专门的农村环境保护立法。 

二是环保监管不力。相较于城市环境的管理，农村环境管理的实效微乎其微，可谓尚在起步阶段。一方面，农村环境保护机构行政效力低，我国乡镇级基本没有设置环境保护部门，最基层的环境保护部门是县级环境保护部门，并且大多数县级环境保护部门没有专业的工作人员，缺乏专业的环境监测系统，行政效力低，这是我国农村环境保护监督管理工作的极大障碍。另一方面，环境保护机构与专业工作人员以及环境监测系统的匮乏，也凸显了我国财政对农村环境保护工作的支持过少。环境治理与预防经费的缺乏，拖延着农村环境问题的治理，客观上导致了实践中对农村环境违法行为的妥协与放纵。 

此外，《中华人民共和国宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，这是我国的村民自治制度。遗憾的是，村民自治制度在农村环境保护方面并未起到明显作用，这也凸显了村民环境意识的淡薄。由于传统习俗与环境认知的缺乏，不论是国家立法层面，还是农村村民个体，均未正视农村环境问题的严肃性与紧迫性，农村日常生产活动与生活活动中，村民的环境污染行为也较为常见，更是未发挥公民监督作用。 

加强我国农村环境法治保障的对策建议 

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要建设中国特色社会主义法治体系，应形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系，以形成有力的法治保障体系。针对我国农村环境问题，应建设中国农村环境法治体系，形成完备的法律规范体系与高效的法治实施体系以及严密的法治监督体系。其中，完备的法律法规体系是法治实施体系与法治监督体系的基础，理应以立法为基础，才可形成高效的法治实施体系与严密的法治监督体系，从而保障我国农村环境的可持续发展。实践中，我国当前农村环境立法几乎空白，没有专门的农村环境立法，仅以新《环保法》、《农业法》等法律中分散的相关农村环境保护条款为法律依据，指导农村环境保护工作。零散的、非体系化的农村环境立法，乃先天的立法缺失，必然导致法律实施体系的滞后，导致我国农村环境法律实施呈低效之态；先天的立法缺失也必然导致法律监督体系的疲软，导致我国农村环境法律监督体系的落后。故我国当前应先建立农村环境保护的立法保障，完善我国农村环境立法体系，为农村环境法律的实施与农村环境保护工作的监督提供法律依据，从而形成有力的法治保障体系。 

我国农村环境立法的模式选择

长久以来，“城市中心主义”都在我国环境保护立法中呈大势之态，我国环境保护立法极大地倾斜于城市环境保护，更是没有专门的农村环境立法。近几年，农村环境问题愈发严重，开始得到了国家与社会的关注。2012年，十一届全国人大五次会议期间，有代表提出议案，建议制定“农村环境保护法”或“农村生态环境保护法”。2015年，新《环保法》开始实施，其修订的农村环境保护相关内容较受瞩目。一方面，这是我国农村环境保护立法的极大进步，另一方面，这也是对重视农村环境保护工作的呼吁，再次提醒了我国农村环境问题的紧迫性与我国农村环境保护立法的紧迫性。 

相较之下，发达国家的环境问题出现较早，环境保护工作也起步较早；同时，发达国家的城镇化也较早，其农村环境问题也较早地得到了重视与修正。农村环境保护立法模式主要有两种，一种是制定专门的农村环境保护立法。20世纪后期，韩国“新村运动”极大地促进了韩国农业经济发展，提高了农村生活质量，但同时也带来了大量的农村环境问题。韩国特此制定颁布了《亲环境农业培育法》，并推出了一系列亲环境农业的相关政策，改善并保护农村环境。20世纪，欧盟形成了包括农业生产、农村污染、自然保护、有机农村、食品安全、农村发展等制度在内的一系列共同体政策，为欧盟的农村环境保护提供了保障。 

另一种则是在已经存在的环境保护法律中增加、修订农村环境保护条款。20世纪末，美国在修订其《农业法》中，专门增加了可持续农业与农村环境保护的相关内容，针对农村污染问题，在《清洁水法案》等中也增加了特别的条款与内容。 

这两种模式可为农村环境保护提供坚实的立法保障，但其也需要经历固定的立法程序，从提出议案，到列入立法计划，再到商讨撰写草案，直至表决通过，最后则是颁布法律。我国农村环境问题突出，时不我待，稳定的法律固然可为长远的农村环境保护工作提供稳定坚实的法律依据，但当下的农村环境问题也亟需解决。我国环境保护具有“行动计划”的立法惯例。2013年9月10日，国务院颁布了《大气污染防治行动计划》；2014年3月18日，环境保护部审议并通过了《土壤污染防治行动计划》；2015年4月2日，国务院颁布了《水污染防治行动计划》。这些“行动计划”的作用不可忽视，不仅弥补了相关立法缺失或滞后的尴尬局面，为当下环境保护工作提供了法律依据，也为后续相关立法的修订提供了实践经验。 

故我国农村环境保护应选择这样的立法模式：长远来看，应制定一部专门的农村环境保护法，以稳定的法律形态固定农村环境保护的相关制度，保护农村环境；以即时实效出发，还应先制定一部“农村环境保护行动计划”，有针对性地对当前我国农村环境的突出问题提供切实可行的法律制度，改善我国农村环境现状，为农业经济与农村社会的可持续发展提供保障，也为未来农村环境专门立法提供实践经验。 

我国农村环境保护的基本制度设计

不论是采取专门性立法模式，还是选择在现有法律中增加、修改相关农村环境保护条款，亦或是制定“行动计划”，我国农村环境保护法治体系都应具备一些固定的基本制度。对于“农村环境保护行动计划”而言，需甄别核心内容与非核心内容，将核心内容纳入“农村环境保护行动计划”，才能有效缓解、切实解决当前我国农村发展实践中存在的环境问题。 

一是设立农村环境保护的专门工作机构。如前所述，农村环境保护机构的现状极大地阻碍了农村环境保护工作的启动与展开。本研究认为，“农村环境保护行动计划”应建立农村环境保护的专门工作机构，上至环境保护部，可建立农村环境保护司，下至乡镇级环境保护部门，可建立专门的农村环境保护工作小组。只有建立了专门的工作机构，具有专业的工作人员，才能将纸上的法律制度转化为实际的法律效果。值得强调的是，具有专业知识与技能的工作人员，是乡镇级农村环境工作小组的必要组成，此外也可纳入一定比例的村民作为监督员，切实做好农村环境保护的管理与监督工作。 

二是完善环境影响评价制度，落实农村环评实效。新《环保法》《环境影响评价法》以及《建设项目环境影响评价分类管理名录》等法律文件明确规定了农村建设项目应在审批前进行环境影响评价，为农村环境影响评价工作提供了确实可靠的法律依据，初步建立了农村环境影响评价制度。然而实践中，环境影响评价制度并未在农村建设项目中发挥应有的功效。一方面，实践中很多农村建设项目的环境影响评价流于形式，未依据环境影响评价的法定程序，未落实环评报告所批复要求的环保措施，甚至有不少农村建设项目违反法律，未进行环境影响评价工作。农村建设项目中的环境影响评价制度实效极低，造成了日后环保监管的隐患，也直接引起了一些环境污染事件。例如2014年重庆市臻源红豆杉发展有限公司诉雷某土壤污染责任纠纷一案，其中被告未在其养殖场建设投产之前进行环境影响评价，后续则引起了土壤污染纠纷，给原被告双方都带来了经济损失，也对农村环境造成了污染。另一方面，农村建设项目未落实环境影响评价的后期验收与监管工作。验收环境保护设施是建设项目环境影响评价不可或缺的制度，农村建设项目却往往忽略了后期验收工作，或流于形式，或根本未进行竣工验收，导致建设竣工的农村项目仍然经常出现污染环境的情况，未能发挥环境影响评价的制度价值。 

“农村环境保护行动计划”应完善环境影响评价制度，提高环境影响评价制度在农村的执行率，将法律制度转化为实际的实施效果。“农村环境保护行动计划”应加大财政对农村环境影响评价工作的支持，保障农村建设项目的监测工作合法有序，还应将环境影响评价作为农村环境保护小组的重点工作之一，可设置专门人员对农村建设项目进行全程管理与监督，切实发挥环境影响评价的制度价值，保障农业经济与农村社会的可持续发展。 

三是完善农村饮用水保护制度。饮用水是农民生存的最基本要素之一，我国一直较为重视农村饮用水保护制度，在《水法》《水污染防治法》等法律与文件中均设置了具体条款以保护农村饮用水，但对农村生活活动引起的水源污染则鲜少涉及。由于水资源的先天短缺与后天粗放的利用方式，我国农村仍存在水资源供需矛盾，影响着农村生产活动与村民的日常生活。 

“农村环境保护行动计划”应完善农村饮用水法律制度，落实农村饮用水监督管理制度，除了贯彻既往农村饮用水保护政策，解决供水不足、保障饮水安全之外，《农村环境保护行动计划》应鼓励新型节水技术的积极尝试，还可继续开展农村水权交易试点工作，以多元的技术手段，促进农村饮用水保护工作的展开。 

四是完善农村固体废物污染防治制度。近年来，城市固体废物污染防治制度已逐渐收到工作成效，建成了固体废物的收集、处置、利用的一系列制度。相较之下，农村固体废物污染仍较为严重，未得到较大改善。农村固体废物主要有农用薄膜、畜禽粪便、生活垃圾三大类，不同固体废物具有不同特点：农用薄膜自我消解时间极长，形成了对土壤的污染威胁；畜禽粪便则是“双刃剑”，既可再利用于农村生产活动，但若利用不当，也会引起土壤污染、水污染等环境问题；在农村，生活垃圾随意堆放问题较为严重，不仅会引起土壤污染、水污染问题，更是威胁着村民的身体健康与良好的居住环境。 

对于农村固体废物污染问题，“农村环境保护行动计划”应立足于农村实际情况，建立一套切实可行的农村固体废物收集、处置、利用的系列制度，保障基层农村具备固体废物收集处置利用的基本设备与装置，并规范农村固体废物的收集、处置与利用程序，根治农村固体废物污染问题。 

五是需要防治城市环境污染转嫁。如前所述，我国环境保护法律具有浓厚的“城市中心主义”思想，城市环境污染有意或无意向农村转移的情况愈演愈烈，严重影响着农村环境发展。新《环保法》第46条，笼统地规定了“任何单位和个人不得转移严重污染环境的工艺、设备和产品”，《固体废物污染环境防治法》第23、59条等法律规范禁止违法转移固体废物，但其更偏重于城市污染向另一城市的转移，没有针对城市环境污染转嫁于农村的情况提出切实可行的法律制度。立法的欠缺，导致城市环境污染转嫁农村的情况未得到缓解与改善。 

城市环境污染向农村转移问题的解决，首先应得到立法的支撑。一方面，“农村环境保护行动计划”应针对城市环境污染向农村转移的问题，制定专门条款，明确禁止城市环境污染向农村转移；另一方面，“农村环境保护行动计划”应完善农村环境法律的基本制度，以环境影响评价制度、“三同时”制度等为手段，全方面地扼杀城市固体废物、超标污水等向农村转嫁的可能性。此外，“农村环境保护行动计划”还应实行农村环境保护目标责任制，加强农村环境管理与保护工作，落实农村环境保护责任，杜绝城市环境污染转嫁农村的城乡不公平现象。 

六是强化农村环境教育制度。村民环境意识薄弱也是我国农村环境问题的症结之一，新《环保法》第九条新增了环境教育的内容，“农村环境保护行动计划”也应建立农村环境教育制度。根据新《环保法》第九条，农村环境教育制度同样也应包括环境保护宣传普及工作、学生环境教育工作、新闻舆论宣传工作三大内容。此外，更重要的是，应立足于我国农村实际，制定可行有效的宣传教育制度，利用农村本土资源，切实宣扬农村环境保护工作，提高村民的环境意识，扼杀一些无意或有意的环境污染行为，促进我国农村环境保护工作的顺利开展。 

环境治理倡导多元手段，但最基础的仍是法律手段，长久以来，“城市中心主义”思想导致我国农村环境疏于防治与保护。当下，我国亟需制定出台一部“农村环境保护行动计划”，规范农村环境保护法律制度，为我国农村环境保护提供立法保障，以形成高效的法律实施体系与严密的法律监督体系，从而建设我国农村环境保护的法治保障。